费改税：社保资金全国统筹大提速

　　21世纪经济报道 周呈思 上海报道

全国社保统筹大提速。

　　4月7日，财政部一位相关官员告诉本报记者，财政部已经在着手研究社会保障税的开征工作。

　　本报记者也独家获悉，目前社会保障税的初步试点工作已经进行，部分地方社保费用征管已经并入地税系统，并纳入省级统筹。这意味着在技术和征管渠道逐步到位的情况下，社会保障税的开征将为全国统筹扫清障碍。

　　“财税部门正在推广单独由税务机关全面负责社会保险费的征缴管理，并进行‘费’改‘税’的前期工作。”财政部官员对本报记者表示。

　　“费”改“税”的一个重要前提，是实现征收监管主体向税务部门的转移。在由地方税务机关代征之前，社会保险费一般由劳动和社会保障部门下的地方社会保险经办机构进行收缴。

　　这位人士还透露，目前全国已经有超过20个省市试验由地方税务机关代征社会保险费，而越来越多的省份也开始实行社保基金的省级统筹。

　　本报记者获得的一份财政部内部调研报告显示，在社会保障税(费)的征收上，要逐步建立由劳动保障主管部门制定政策、税务机关负责征收、财政部门管理资金、社会保险经办机构负责待遇审核发放的机制。

　　武汉市地税局一位官员告诉记者，目前该市的社会保险费已全部归并到地税机关进行集中收缴，并建立起“地税征收、社保发放、财政监管”的新型社保征管体制。

　　“每个月，我们会直接从企业的税务账户上划钱。”这位人士表示。

　　一位税务系统官员则认为，由于社会保障税的开征涉及财政、劳动保障、民政、税务、卫生等诸多部门，因此需要多部门的配合。“从研究到立法再到开征，新税种的出现不会一蹴而就。”

　　“今年我们将试编社会保险基金预算。”财政部官员对记者透露，这意味着社会保险基金预算已正式上升为国家预算。

　　“费”改“税”地方试验

　　“全市的社保费现在都要交到地税局。”武汉市地税局的一位人士对记者说，尽管名义上是“代收”，但税务机关已经在负责整个征缴流程上的管理工作。

　　据其介绍，目前当地所有的社保费，均通过财政部门系统平台进行收缴，不过并不转入地方税务账户，而是直接进国库。

　　在税务机关介入之前，一部分社保费由地方社会保险经办机构负责收缴，一部分则由相关部门或基金会进行收缴。

　　“以前社保费的收缴非常困难。”一位曾在残联系统工作的人士告诉记者，此前负责残疾保障金收缴工作的市残联，当时整个部门也就一二十个专门工作人员，大家骑着车到处要钱，但企业并不买账。

　　转由地税部门进行征缴后，情势逆转。“我们采用捆绑缴纳的方式，企业到这边来交税，也必然要缴纳社保费。”这位人士坦承，目前社保费用的收缴是带有强制性的划账方式，即便躲开月度主动申报，也逃不掉年终汇算清缴。

　　在地税全责征缴方式下，由于企业纳税额度是根据扣除员工工资和社保费之后的企业收入来计算，因此某种程度上，社保费的重要性甚至高于税收。

　　厦门市地税局的一位官员指出，社保费由税务部门全责征缴，不仅能发挥税务部门的资源和执法刚性的优势，更由于社保费数据全部由税务部门生成，因此可将社保费征缴与税收征管融为一体。

　　2004年4月起，厦门市政府将社保费登记、申报、征收工作全盘移交地税办理，当年该市入库社保费即同比增长45.51%。与此同时，参保人数和覆盖面也大大增加。

　　“在这样的征管模式下，即使将社保费改为税收方式征缴，我们也能迅速适应。”这位官员表示。

　　征税路径

　　记者从财政部等部委了解到，相关司局早在数年前即开始研究社会保障税的开征问题。

　　来自财政部社会保障司的一份内部调研报告显示，目前社会保险基金正面临着人口老龄化和经济体制转轨的双重压力，自求平衡机制尚未建立，财政社会保障支出压力大。

　　鉴于现行征缴体系下的拖欠逃缴、覆盖面不全、地方挪用的漏洞，这份调研报告建议，要在认真总结地区税务机关“代征”的实践经验的基础上，全面开征社会保障税，并明确单独由税务机关全面负责社会保险费(或税)的基数审核和征缴管理等工作。

　　“目前，社保基金的筹资机制还很不完善，尤其是养老保险的历史空账巨大。”中国老龄科学研究中心的一位研究人士告诉记者，由于计算模型和测量变量的设计不同，各方对中国社保基金历史债务的估计数值从2.5万亿到11万亿元不等。

　　这位研究人士建言，要么尽快修订《社会保险费征缴管理暂行条例》，要么全面开征社会保障税、并赋予税务机关征收管理的权利。

　　1999年由国务院发布的《社会保险费征缴暂行条例》提供了税务机关“代征”的路径。该条例规定，社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收。

　　但过去十年，这一制度的设计并未发挥到最优效果。

　　4月2日，全国社保基金理事会理事长戴相龙公开表示，如果开征社会保障税使得社会保障基金获得一笔固定的财政收入来源，是很好的制度。

　　“社会保障税开征宜早不宜迟。”戴相龙表示，财税部门设计的时候，会考虑到税负问题，不会双重征收。

　　从县级统筹到全国统筹

　　一位税务系统的官员认为，在技术和征管渠道逐步到位的情况下，社会保障税的开征将为社保基金的国家统筹扫清障碍。

　　“社会保障‘费’改‘税’，将意味着社保基金上升到国家法定征缴的层面。”这位官员表示，而社保基金实行全国统筹，有利于平衡各地企业负担水平和便利劳动力的全国流动、创造公平竞争环境。

　　目前，中国的养老、医疗和失业等社会保障，主要在省一级或县市一级统筹。由于各地经济发展水平不一，社保资金的筹集和发放标准也各有不同，难以实现跨区域统筹。

　　中国社科院研究员郑秉文告诉记者，过低的统筹层次使社保基金安全性存在着巨大的潜在风险，这成为近年来社保案频发的一个主要原因。

　　“地方政府既是社会保障政策的执行者，又是社保基金的违规主体。”郑秉文表示，与世界任何国家的社保制度相比，中国的潜在风险点多达上万个，是罕见的碎片化模式。

　　除了社保风险之外，在当前财政分灶吃饭的情况下，如何解决养老保险“转出地受益、转入地受损”的局面，亦成为各方关注的焦点。而如果社保资金筹集由“费”变“税”，则意味着社会保障资金筹集来源扩大，资金支出要同步纳入财政支出范畴，并将打破各省的“各自为政”形成全国统筹。

　　国务院最近提出，2009年底全面实现基本养老保险基金省级统筹、2012年实行全国统筹的目标。财政部的计划亦要求：“基本养老保险制度应明确实行全国统筹的最终目标，并为之积极创造条件。”

　　经过全国人大常委会二审的《社会保险法(草案)》提出，基本养老保险基金实行省级统筹，逐步实行全国统筹。其他社会保险基金实行省级统筹的时间、步骤，由国务院规定。不过，《社会保险法》从数年前酝酿至今仍未实施。

　　目前，除少数地方外，全国大部分地区社会保险基金还没有纳入预算管理，基金收支只有事后的决算，没有事前统一规范的计划、预算，执行中缺少必要的依据和约束力，财政补助责任不明确，常常是临时性的安排。

　　保证分配公平：需要配套税种改革

　　开征社会保障税能否真正保证收入分配的公平，成为近日来坊间争议的焦点。

　　“从其他国家的实践层面来看，社保税是一种累退性很强的税种。”天津财经大学教授李炜光对记者说，对于富裕阶层来说，这个税种产生的压力和影响较小，但对于穷人来说，由于逃不开征税，反而会有较强的税负压力。

　　“中国的税种结构由于以流转税为主，整体上累退性就比较强。”李炜光表示，在税收调节贫富差距的能力较差的情况下，社会保障税的开征一定要辅之以其他税种的改革。

　　比如，同样作为直接税种的个人所得税，改革必须要加快;而财产税的开征也要提上日程，如物业税和遗产税。

　　中国人民大学公共管理学院社会保障研究所一位专家认为，社会保障税必须要走人大立法之路。

　　我国现行开征的21个税种中，仅有个人所得税和企业所得税两个税种是经过人大立法开征的，其他税种都是根据国务院甚至部委颁布的“暂行条例”为依据开征的。

　　“社会保障税是直接税，跟每个公民的利益直接相关，因此必须要经过人民代表立法批准。”这位专家表示。

　　不过，作为社会保障领域基本立法的《社会保险法》从数年前酝酿至今仍未实施，这或将成为社会保障税开征的一个直接障碍。

　　前述税务系统官员认为，新税种开征不会一帆风顺，这既涉及到部门之间的配合，也涉及到中央和地方的利益关系。